Les représentations du territoire : enjeux culturels et politiques

David Alcaud, "Les représentations du territoire : enjeux culturels et politiques", in Patrimoine urbain et projets durables, Somogy, 2008

Si le territoire constitue l’un des trois critères classiques de définition de l’Etat (avec la population et le pouvoir de coercition institutionnalisé), le territoire reste une notion donnant lieu à de nombreuses interprétations distinctes, comme l’attestent par exemple les neuf définitions différentes proposées par le Dictionnaire de la géographie et de l’espace des sociétés (2003). L’ordre politique moderne, organisé autour des Etats-nation, a circonscrit des « territoires », formes particulières d’espace qui se situent de part et d’autre des frontières juridiques des Etats : une logique sociale se superpose ainsi à une localisation physique lorsqu’on évoque un territoire.
A cela s’ajoute le fait que les territoires ont été traditionnellement considérés comme tirant leurs propriétés essentielles des qualités de la frontière qui les partage. Dans le monde (westphalien) d’hier, les frontières caractéristiques étaient souvent présentées comme linéaires, militarisées, offrant une perméabilité limitée et maîtrisée. Les frontières auraient marqué, aux mêmes endroits, selon les mêmes logiques institutionnelles et dans les termes des mêmes imaginaires, les limites d’une juridiction, d’une capacité d’action (notamment par le « monopole de la violence légitime »), d’un tissu institutionnel et d’une identité collective. Inversement, dans le monde d’aujourd’hui où de nombreuses frontières sont supprimées ou diluées (ou en tout cas à la topologie plus complexe), où elles sont pacifiées et perméables, les territoires en deviennent eux-mêmes perçus comme émiettés. En fait, cela révèle surtout que la perception du « territoire » est déterminée pour la plupart d’entre-nous par des notions telles que celles l’appartenance, la globalité, le pouvoir(s) ou de représentation. En ce sens, le territoire n’est pas un objet, mais une relation entre les hommes et le sol (D. Alcaud, J. Crowley, 2004). Cela explique en grande partie les raisons pour lesquelles les représentations existantes des territoires et les usages, symboliques et politiques, qui en sont fait sont aussi nombreux.
Cette relation entre les hommes et le territoire semble notamment au sein de la plupart des pays de l’Union européenne évoluer de manière particulièrement significative depuis les années 1970-1980 : les recompositions de l’action publique s’opèrent à partir du territoire. Même si derrière la catégorie de ce que l’on appelle communément « la territorialisation » se cachent des réalités différentes, le système territorial a été valorisé à la fois comme l’échelon pertinent pour traiter les problèmes sociaux et comme l’espace légitime de participation. Deux types de politiques, notamment, doivent ainsi être distingués : les politiques territorialisées et les politiques territoriales (S. Morel, 2004). Les premières prennent le territoire pour objet, le territoire n’existant que comme espace d’application des politiques publiques ; dans les secondes, le territoire est non seulement objet de politiques publiques, mais surtout il devient le vecteur des mobilisations sociales et politiques nécessaires à la conception et à la mise en œuvre des politiques. Il en résulte que la notion de territoire doit être davantage comprise en termes de projets qu’en termes de limites. En effet, d’autres territoires existent ou se créent à partir d’autres critères et représentations, en dehors même des structures institutionnelles (coexistence de groupes ethniques ou sociaux variés, émergence de territoires distincts etc.) Le territoire étant une relation, ce sont donc les problèmes d’accessibilité qui deviennent essentiels, n’étant pas résolus uniquement en termes géométriques ni purement techniques. Comme le projet Septentrion le montre bien, grâce aux résultats des groupes témoins, la difficulté d’accès peut être morale, symbolique et culturelle et rendre difficile la compréhension du territoire par les habitants et tous les acteurs locaux et amenuiser l’appropriation voire l’attachement à l’égard du territoire environnant. Il en résulte que les territoires peuvent donc ne pas être définis a priori et uniquement par une décision de caractère administratif : les territoires vont souvent être ressentis par ceux qui y vivent, les traversent et/ou y travaillent et « catégorisés » ensuite par les acteurs politiques. Et la cohérence globale des territoires est reconstruite soit en termes de valorisation, soit de dévalorisation, soit de revalorisation. C’est dans cet esprit que la notion d’espace géographique et social s’est substituée à l’idée classique d’espace neutre. Les projets européens transnationaux, et notamment le projet Septentrion, alimentent cette dynamique d’interrogations territoriales. Nous aimerions revenir dans cette contribution sur certains postulats fondamentaux.

Cultures et territoires

Tout comme l’étude des politiques culturelles nationales a permis de mieux saisir les singularités des dynamiques de la constitution des États–nation en Europe , les actions culturelles territoriales apparaissent aujourd’hui comme une variable particulièrement pertinente pour une analyse des processus contemporains de recomposition des territoires en Europe. En effet, leur étude permet, d’une part, de dévoiler les processus de politisation des identités en Europe, et contribue aussi, d’autre part, à révéler la construction des « leaderships » territoriaux. Les projets culturels font en effet de plus en plus office de « ressource » incontournable pour la « production de territoires » : la culture apparaît à la fois comme un facteur nécessaire de cohésion et comme un élément de légitimation pour les acteurs politiques, conforme à la volonté des responsables politiques de façonner les identités territoriales et partisanes. La dynamique de redistribution des pouvoirs en Europe a de fait suscité des tensions identitaires entre les niveaux de territoires qui ont débouché sur une relance des querelles de légitimité offrant autant de fenêtres d’opportunités pour une instrumentalisation des enjeux culturels. Pour n’évoquer ici que quelques exemples, outre les cas espagnol et belge, les effets du processus de dévolution en Grande–Bretagne, les revendications relancées entre les régions et l’État en Italie par le passage au « fédéralisme administratif », entre les villes et le gouvernement aux Pays-Bas, ainsi que les seuils de résistances de l’État français face aux conséquences de la décentralisation culturelle témoignent de la persistance des enjeux et des mobilisations.
Trois évolutions majeures peuvent être relevées. 1) Tout d’abord, on assiste à des revendications de recomposition des territoires politiques au nom de l’affirmation d’une spécificité culturelle par des entrepreneurs opportunistes. Dans ce cas de figure, l’espace politique doit correspondre à l’espace culturel censé présenter (ou retrouver) une dimension identitaire homogène, et l’action culturelle devient un enjeu politique majeur mis au service d’un projet politique clairement identifié. Il s’agit là d’un terrain d’affrontement pérenne dans la dynamique de construction de la périphérie par rapport au centre, mais aussi le cas échéant dans le positionnement des acteurs périphériques entre eux. 2) Ensuite, la politique culturelle peut être sollicitée dans la compétition existant entre les institutions pour mettre en place des programmes susceptibles de déboucher sur une identification de la population (et des agents) à l’institution qui en assure la mise en œuvre. L’action culturelle doit alors favoriser une politique d’image et associer l’institution à des projets emblématiques. 3) Enfin, la dimension économique tend à devenir un élément majeur de l’intérêt porté à la politique culturelle. Cette dernière apparaît être, à certaines conditions, une ressource et un instrument pour le développement économique du territoire, en lien avec les politiques dites « d’attractivité » et de tourisme. L’invention de nouveaux modes de financement et le recours à des partenariats renouvellent la nature des relations entre le secteur public et le secteur privé, ainsi que celle de la collaboration entre les différents acteurs sociaux engagés dans l’action culturelle.

Actions culturelles, identités et territoires : une sociologie des représentations collectives

Les projets culturels permettent de connaître les représentations culturelles et identitaires élaborées pour et, parfois, avec et/ ou par les populations. En l’occurrence, il devient possible de saisir la cristallisation des identités, l’élaboration et les réélaborations des représentations collectives en rendant compte de la place accordée à la notion de culture dans les débats publics, des usages qui en sont faits, et de la mobilisation de ressources symboliques et matérielles par les acteurs engagés dans l’organisation d’une action publique. Il est ainsi possible de discerner et d’interpréter le contenu culturel des identités et les aspects culturels des politiques de l’identité, d’évaluer les processus de construction identitaire par l’invention d’un contenu culturel, et de mieux saisir la (dé)construction des identités territoriales (A.G. Frognier, 1998). Il est donc très révélateur d’observer les stratégies d’acteurs qui aspirent à mettre en cohérence les représentations du rôle qu’ils veulent faire jouer à « la culture » à l’égard de la société et les finalités sociales et politiques découlant de l’organisation d’une action publique dans le domaine. En pratique, les revendications culturelles sont un canal privilégié pour la formulation de revendications politiques visant à renégocier l’organisation de l’espace public et de la représentation politique du territoire. L’énonciation et la mise en œuvre d’une politique culturelle mobilisent des enjeux identitaires et territoriaux, et la politisation inhérente à ce processus encourage l’invention d’entités collectives exigeant une reconnaissance politique de ces dernières. Par exemple la notion – controversée – de « new regionalism » proposée par Michael Keating (1988) a mis l’accent sur la manière dont des mouvements politiques « périphériques » ont notamment mobilisé la variable culturelle pour des revendications d’ordre territorial en Europe. Dans de nombreux cas, la nature de l’affrontement entre certaines périphéries et le pouvoir central nous apparaît largement dépendante de la manière dont a été historiquement « reçue »l’action culturelle menée par le Centre à l’encontre des périphéries ; réception qui a conditionné des formes de résistance et de revendications ultérieures.
D’une manière générale, l’action culturelle sert alors simultanément à renforcer – ou à créer – des identités territoriales et à fournir des ressources à l’acteur public qui oriente cette action. En ce sens, l’action culturelle s’inscrit dans la logique des interrogations sur la construction de la capacité régionale (M. Keating, 1997) et plus généralement dans la lignée des approches en termes d’échange politique territorialisé (B. Jouve, E. Négrier, 1998a). De fait, comme notre analyse du cas italien l’a montré, la politique culturelle est une voie fructueuse pour mener une étude de la politisation des débats et de la construction et de la conduite des leaderships territoriaux. Il ne s’agit pas d’affirmer que la politique culturelle accompagne toujours logiquement l’affirmation des « Etats–région » (K. Omae, 1995), et que le « territoire culturel » septentrional repose sur une démarche analogue au cas belge et catalan où le processus d’autonomisation régionale a largement reposé sur l’instrumentalisation de la culture et de l’action culturelle. En revanche, de nombreuses nouvelles institutions territoriales en Europe alimentent une politisation des débats culturels, selon des modalités variables. En effet, la légitimité à agir de ces institutions « nouvelles » apparaît également très dépendante de leur capacité à développer une stratégie propre, susceptible d’affirmer son identité institutionnelle. Différentes institutions territoriales sont souvent associées et rivales au niveau des projets comme au niveau de leur financement. Cette imbrication nuit à la visibilité de chacune d’entre elle qui connaît des difficultés pour affirmer son identité et éprouve par conséquent le besoin d’élaborer du sens entre le territoire, la population et l’institution. En d’autres termes, les politiques culturelles peuvent « travailler » simultanément l’identité patrimoniale d’un territoire et être orientées vers le traitement des identités individuelles et des catégories de population.

Actions culturelles territorialisées et cultures politiques locales

Notre terrain italien nous a particulièrement confronté à ces questions, notamment en ce qui concerne l’attention portée aux cultures politiques et les travaux des politistes en France mais aussi en Belgique et aux Pays-Bas ont corroboré ces analyses. De nombreuses études décrivent la résistance des populations à l’évolution globale de la société et le poids des facteurs culturels dans le fonctionnement du système politique : elles soulignent ainsi la faiblesse du partage de la culture nationale et, par extension, de la dimension civique qui pourrait en être le corollaire. Comme nous l’avons montré, cette influence accordée aux facteurs culturels sur le fonctionnement de la société influence de fait le comportement de nombreux acteurs sociaux qui se mobilisent pour agir sur les références et les croyances des populations concernées, soit pour proposer de perpétuer ces spécificités culturelles, soit au contraire pour prétendre les corriger. L’étude de l’élaboration d’une politique culturelle place alors l’observateur dans une posture privilégiée pour l’analyse des stratégies d’acteurs sur la production d’un ordre politique local. La thèse du “nouveau régionalisme culturel” récemment affirmée par Kris Deschouwer, Michael Keating et John Loughlin (2003) repose sur le constat d’existence d’une « dynamique commune” dans le phénomène de recomposition des territoires en Europe. A partir de l’étude de huit cas , ils affirment que le phénomène majeur est le lien qui existe entre l’affirmation du niveau régional comme niveau pertinent par les acteurs politiques et les facteurs culturels. Ils considèrent ainsi que les acteurs politiques font de la culture la variable majeure autour de laquelle s’opèrent les identifications et les modalités de l’interaction et de l’action collective.

Territoire, culture et développement économique.

De nombreux travaux ont diffusé l’idée que l’appartenance culturelle déterminerait le mode et l’ampleur du développement économique ainsi que la nature de la relation à la société et à son système politique . Les conséquences pour l’image du territoire considéré peuvent être très importantes, en partie en raison des effets indirects sur l’investissement. C’est d’ailleurs pourquoi, comme nous l’avons évoqué dans le paragraphe précédent, les projets culturels s’inscrivent aussi dans une logique de transformation de l’image du territoire et s’efforcent d’influencer la représentation que les individus se font d’eux–mêmes et de leur groupe d’appartenance. Cette situation s’inscrit de plus en plus dans une dynamique générale : les projets culturels sont souvent associés à un effort de développement touristique.

Une évaluation des effets du processus d’européanisation : l’alibi européen et les stratégies des institutions européennes
L’Union européenne joue un rôle significatif dans l’évolution des actions publiques dans le champ culturel. Elle fait collaborer les différents acteurs nationaux et infra–nationaux sur des initiatives communes, elle favorise la circulation de « recettes », met en place des programmes culturels et distribue des fonds qui servent des projets culturels, notamment dès lors que ceux–ci s’inscrivent dans une démarche de développement économique et social des territoires. Pour toutes ces raisons, l’Union européenne apparaît comme un levier potentiel de la politique culturelle et de la reconfiguration des territoires. Elle fournit également des alibis au changement de configuration des politiques publiques. Comme dans d’autres secteurs, l’U.E. offre des ressources pour l’action aux acteurs territoriaux. L’action culturelle s’inscrit donc dans la logique de recomposition des territoires tandis que les projets de développement intègrent des éléments d’action culturelle pour rendre plus cohérents sur le territoire les projets retenus. Dans la mesure où des acteurs périphériques sont associés à la gestion des fonds européens, la dynamique de recomposition des territoires reste liée, dans des proportions qui sont précisément à évaluer, à l’action culturelle.

Pour toutes ces raisons, le « territoire culturel » dont il est question dans le projet Septentrion soulève des questions stimulantes. L’intérêt suscité par le projet et la singularité de la démarche méritent d’être appréciés à leur lumière. Il est utile et sans doute indispensable de pouvoir rendre compte de manière objectivée de la manière dont sont « construits » les discours des acteurs et diffusées les représentations des identités territoriales. , pour saisir le « travail politique » suscité par le projet Septentrion, aussi bien du côté des élus que du côté des habitants du territoire. C’est ainsi que l’histoire des territoires qui composent le territoire du projet a été construite et retracée, et c’est ainsi que le projet contribue à tisser de nouvelles histoires dont la portée, aujourd’hui et demain, restent à mesurer.


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